古今政府制度 中国历代官制简述（2/2）

提到监察制度，人们很容易联想到“铁面御史”。其实御史本是君王的机要秘书，战国时，秦赵渑池之会，双方各有御史记录当时所发生的事情，可为明证。但淳于髠对齐王问，说御史执法在场不敢放量饮酒，这个御史似乎已带有监察性质了。

秦始皇统一后，立御史大夫以副丞相，一方面掌天下文书，一方面掌监察，西汉沿袭其制。所以这时的御史大夫寺，还带有内廷秘书处的职务，不是单纯的监察机构。西汉末年，宰相变易名称，为三司制。御史大夫改为与原来职务毫无关系的大司空。其秘书处职务已由尚书台代替，至监察职务，则别立御史如，保留其原来的助手——御史中丞，以司其事。到这时，单纯的监察机构才算树立起来。此后由东汉以至南北朝，大体都相沿袭（东汉末，曹操为丞相，又恢复御史大夫，但在曹丕称帝后，又回到原来体制。又元魏时，御史中丞改称中尉）。至其组织，则秦时只有御史，汉改称侍御史，并偶置检校御史。御史既为监察之员，掌纠正官邪，号称“天子耳目”。魏晋以后，且许风闻言事，不必提出实在证据。御史虽为中央官，但在秦时即派出监郡，谓之监御史，简称为监。汉魏以后，御史派出巡视之制仍然存在。

隋世，因避讳关系改称御史中丞为御史大夫，并改检校御史为监察御史，专掌出外巡察。

唐代御史台也以御史大会为长，而将治书侍御史改为御史中丞为之副（改名也因避讳）。下分三院：一曰台院。侍御史属之，资历浅者称“侍御史内供奉”，其职务不但管内外监察，并且和门下省的给事中、中书省的中书省人，分值朝堂，受理冤讼，当时谓之“三司”。二曰殿院，殿中侍御史属之，资历浅者也加“内供奉”三字。其职务主要纠察朝会时失仪和随驾检举非违。三曰察院，监察御史属之，资历浅者称“监察御史里行”，并偶尔添设员外监察御史或试监察御史。其职务虽也掌内外监察，但以对外为主（武后时乱改官制，曾一度改御史台为肃政台，并分为左右）。

五代及宋大致沿袭唐制。惟宋则御史大夫向不除科，御史中丞成了实际上的台长，而“内供奉”也都废除，只“里行”之制，间或有之。

辽的南面官也有御史大夫等官，但实际无所事事。金元御史台都有大夫、中丞为之长贰，下有侍御史、治书侍御史、殿中侍御史和监察御史。已往的御史台，监察权及于全国，至元代则因有江南、陕西二行御史台，其中央的御史台，职掌所及就不是全国了。

明初曾仿元制，至洪武十五年，改御史台为都察院，以左右都御史、左右副都御史、左右佥都御史为之长贰。下依当时省区（正名为布政司），设十三道监察御史（明末定为十五道）。这些监察御史虽规定“察纠内外百司之官邪”，但以所冠道名为主。又常就其中选员带着原衔出外巡按或监察的。至于地方上有较重要的事故发生，则派“都”字号的带衔出发，所以《明史。职官志》将总督、巡抚都列于都察院系统之下，而不视为地方大吏。

清初沿明制，至乾隆十三年裁佥都御史，而右都御史和右副都御史又分别成为总督、巡抚的兼衔，而中央的只有左都御史、左副都御史执行职权。至监察御史，到清末有二十二道，这是因为省区增加的缘故。

以上是御史台发展的大概。下面再略述谏官制度以及“台谏”的合流。

谏官始于秦，称谏大夫，后改称谏议大夫，掌论议设谏。魏晋以后，又有散骑常侍，地位略高，也掌侍从规谏。北齐以散骑常侍、谏议大夫，皆属集书省，隋时并属门下省。

唐代有左、右二散骑常侍，分属门下、中书二省，但以官高，不常除授，故谏议大夫事实上成为头号谏官。此外又置左右补阙、左右拾遗，也分属门下、中书二省，资历轻者都加“内供奉”三字。

宋初承唐制，但改补阙为司谏，拾遗为正言。这些谏官们徒有其名，多领他职，不务正业。于是另置谏院，以知谏院、同知谏院掌谏议之事。到神宗元丰改革官制，才废谏院，正式以左右谏议大夫、左右司谏、左右正言分隶门下、中书二省，专供谏职。

辽仿唐制，南面官也有谏议大夫、补阙、拾遗等官，不过并没什么作用。金采宋辽之制，置谏院，有左右谏议大夫、左右司谏、左右补阙、左右拾遗等官。元不设谏官。

明初，曾置谏院，有谏议大夫、司谏、正言，但不久即废，而以给事中之官兼领监察谏职，于是从宋以来“台谏”职权混淆不清的现象，到此时逐初步合流了。

“台”指御史台，其对象为内外百官；“谏”指谏官，其对象为皇帝。台谏职权原本不同。但御史纠劾，有时不免夹杂谏诤的话，于是弹文类于谏草。谏官纳谏，牵涉到用人时，常常要列举其人的劣绩，因而谏疏近于弹章。这样，台谏职权就弄得混了。其现象在宋时已极显露，并曾几度下诏厘正，但终于没见大效。明太祖可能是鉴于这个症结，才索性把两职合而为一，以免互相纠缠罢？

给事中之民始于秦，是大夫、博士等加官，掌备顾问。汉代给事中有左右曹，分别审核尚书奏事。魏晋以至南北朝，才有专官，其职责则大致相似。唐代以给事中属门下省，专掌封驳（凡诏令下到门下省，给事中认为不相宜的，得说明理由，退驳回去）。宋沿唐制，无大改变。辽南面官门下省也有给事中，但备员而已，无何职责。金之给事中为内侍寄禄官，其职大异。元以给事中掌修起居注，也和古制不同。到明太祖废谏院以后，因而对于十三布政司有十三道监察御史去监察，而对吏户礼兵刑工六科的监察，不愿专属之都察院，于是将给事中分为吏户礼兵刑工六科，分别稽核六部事务（还分别附带监察六部以外的各机构），并付以“侍从规谏、补阙拾遗”的谏职。这种“一身而二任焉”的给事中，地位虽不高，但由于他们有矫正六部违失之权，所以权势很大。明代公私文书虽常以“科道”并称（科是各科给事中，道是各道监察御史），但道在中央，威风比之科则略逊一筹。清沿明制，但在明代，六科是独立的，至清世宗雍正元年，将六科隶于都察院，于是科道表面上成为一家。

以上是谏官制度以及台谏合流的发展概况。

按监察制度是我国政治制度史上一大特点。这个制度是统治阶级内部矛盾的一种表现，皇帝因为对百官不放心，怕他们营私舞弊，影响他的统治，才设置监察机构，专事纠弹，“以儆官邪”。但凡事有利即有弊，监察制度也是如此。作御史的不一定都是“铁面无私”，其中有意气用事的，有假公济私的，还有以“天子耳目之司”为权奸鹰犬的。如南宋初年，大卖国贼秦桧，看到某人不合己意，每示意给台官提出弹劾，就是一例。其实，即使“铁面无私”，所纠举的也未必都对。如宋神宗初年，才发表主张变法的王安石为参知政事，御史中丞吕诲就上章弹劾，连王安石的死对头司马光都感到惊讶。就作人来说，吕诲还可算作端直一流的，就是因为顽固，拼命反对王安石上台。幸亏宋神宗锐意改革，没有被这篇弹文所动摇，王安石才得展其抱负。假如碰到无定见的皇帝，恐怕“熙宁变法”未必能成为历史上的名辞了。不过，由于这个制度的存在，使官员们不敢放胆为非作歹，它对巩固统治上，并不能说没有起一定的作用。

地方机构

秦时地方机构是郡县二级。郡的行政长官为“守”；主军事的为“尉”；掌监察的为“监御史”，简称为“监”。这是中枢机构的缩影。其边郡或不设守，而以尉行守事。一郡辖若干县，大县的长官称“令”，小县的长官称“长”，各有尉掌治安工作。郡守及县令、长之下都有丞，类似办公室主任。惟郡丞秩位低于郡尉，而县丞地位则略高或等于县尉。

汉郡制沿于秦，只是后来将郡守改作太守，郡尉改作都尉。至于属国都尉，则在新发展的少数民族地方有之，具有半独立的地位。边郡多无丞而代以长史。东汉初，略有改变，各郡都尉均裁撤，军民两政，统归太守，在必要时，可临时增设都尉。汉代地方上层机构还有诸侯王国，简称为“国”。其时王国的境土很广（如齐王有七十余县），而体制多仿中央，有丞相以辅王，有内史掌行政，有中尉主军事，也有郎中令、太仆等相当于中央九卿的官。到文帝时，渐感觉到诸侯王们尾大不掉，便采取分封办法，即在一个王死后，就原来境土，将他的儿子都封为王，各据若干县，以杀其势。或借口某王犯法，轻者削掉几县，重者收走一郡。迨景帝时七国叛乱平后，这种政策更加紧推行，不但诸侯王的境土小了，失掉反抗中央的凭借，而且还减损其体制。如为避免与中央官名雷同，将王国的丞相改名为相；或留王国各官的原名，而将中央的官名改变，如将郎中令改为光禄勋之类。这时，诸侯王的“国土”已不过一郡的大小。后来又实行“推恩”之制，就是除了王的长子继承王位外，其余诸子，都封为侯，于是王的权力更小了。接着索性将王国的内史裁撤，而以相理行政。所以西汉中叶以后的公私文件，常见有“郡国守相”之辞。诸侯王，经过这几次改动，实际已是空有高位，毫无实权了。

汉代的县制虽多沿于秦，但也有变动。如列侯的食邑称“侯国”，长官称“相”；公主封地称“邑”，长官称“令”；有少数民族的地方称“道”，长官称“长”。至于丞、尉，不论县、邑、道、侯国，都是一样，只秩位高低不等。而大县的尉也不只一个，如曹操曾为洛阳北部尉，就是一例。

秦的郡监制度，汉初没有采用。惠帝时虽又派御史监郡，但多不称职，文帝时乃改由丞相派属员到各郡巡视。武帝时，汉兴已百年，土地渐渐集中，大地主在乡里既为非作歹，而郡国大吏也多不遵守法令。这种情形自然会引起人民的不满，因而影响到皇帝的统治。于是将全国划分为十几个大监察区，叫作州，又称为部，每州派一个刺史。“以六条问事，非条所问即不省”。第一条是“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”。这一条是制裁大地主的。第二条是“二千石不奉诏书，遵守典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸”。第三条是“二千石不疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言”。第四条是“二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽”。这三条是为制裁郡国守相（他们秩位都是二千石）之贪赃枉法，苛暴偏私的。第五条是“二千石子弟恃怙荣势，请托所监”。这一条是为制裁少爷们乱搞的。第六条是“二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令”。这一条是为制裁郡国守相和大地主勾结的。刺史秩仅六百石，地位并不高（六百石等于中级县令），但他所监的郡国守相，都秩二千石。为什么采取这以卑临高的办法呢？揆其用意，大概是因为他们入仕途年代较浅，世故不深，顾虑较少；而年纪又当壮盛，朝气犹存，敢于破除情面，放手去作。成帝时，改刺史为“牧”。哀帝初，又改归原制，不久复称为牧。东汉光武帝再改称刺史。此后直到东汉末年，因为干戈扰攘，因人而施，有的称牧，有的仍称刺史。但这时不论牧和刺史，都掌兵权，已不是单纯的监察官了。

从魏晋以至南北朝末年，地方行政的郡县制度，大体上无甚变动，只是县的长官一律称令，“国”的长官，后来改称内史，至于公国、侯国的长官则称相，到隋统一后才一律取消。至于称州牧者多是国都所在之地，外州则率称刺史。不过，因为这三百多年，基本上处于分崩状态之下，没有战事的年月很少，于是刺史多加上“使持节都督某某等州诸军事”或“持节监某州诸军事”或“假节督某州诸军事”的头衔，并加将军之号（太守也多加将军号），权势很大，至于不加将军的，当时称为“单车刺史”，大率都是庶族的人，高门甲第者是不屑于干的。

在东晋初，北方地主阶级纷纷南迁，为了保持封建集团，多聚居一处，并不改原来地方名称，如南州、南兰陵郡之类，于是出现了许多“侨置州郡”。后来为赏军功，又分置不少州郡，到北周末年，已有州二百一十，郡五百零八，其江南的陈室州郡，尚不包括在内。到隋初，将郡取消，只有州县两级。州的长官，除雍州称牧外，余均称刺史。又聚若干州为一军区，长官称总管。刺史，总管都加“使持节”。但此时之州刺史，实际等于从前的太守，而总管虽觖然冠以“使持节”，其威势也远非昔比。因为这样一变，州的僚佐，也酌采近制，与汉郡不同。炀帝时改官制，以郡代州，长官复称太守，并增通守以为之副，其余也略有更动。至于县，长官一律称令，其下增主簿一官。

唐初，改郡为州，玄宗天宝间，一度改州为郡，但不久又改郡为州。在称州的时候，长官是刺史，在称郡的时候，长官为太守，其职权和佐贰，没有什么大动，仅通守一官裁掉了。至于首都或陪都所在的州，率改为府，有尹和少尹等官。其军区总管，改称都督，僚属和州相仿佛。都督中有加“大”字者，例归亲王遥领，事务由长史代行。县级设官，和隋相同。惟唐代又恢复了对地方的监察制度，初行于太宗贞观八年（公元634年），派卿监分签字巡察各州，得罢免或升擢地方官吏，称为黜陟使。后又派员四出，号巡察使。高宗以后，根据全国所分的十道，每道派高级京官一人，有时称巡察使，有时称按察使，有时称探访处置使，名称变动频数，到改称观察使，才算大体固定下来。而这时节度使权力已很大了。

节度使本是临时差使，始于中宗时候，其职权类似晋以后的使持节都督某某等州诸军事。本来唐代虽有军区的都督，但只管一般军政，职任不重，所以才创出节度使这个官号来，而且并不设在内地。到安史之乱前夕，边郡已有十来个节度使，所节制的兵员，多的七八万，少的三五万。安禄山兼范阳、卢龙、河东三镇节度，手下的兵约二十万，而且都是精锐，所以敢于造反。迨这次叛乱结束后，河北、河东都授予安史部将，而内地也分置节度使以位置有功的官员，于是演成“藩镇之祸”，弄得中央号令有时“不出国门”。

节度使都带京官和御史大夫衔，又兼观察使以及营田、度支、外置等使，集军政、民政、财政和监察诸权于一身，简直是个土皇帝，其威风远远超过前朝的使持节都督。节度使有时置副手，称节度副使，其下属于幕僚的有行军司马、参谋、掌书记、判官、推官等等，属于军事的有都知兵马使、兵马都指挥使、都头等等，组织相当庞大。这些幕僚和军官，也是差使，都兼带检校京官衔（如杜甫就是以检校工部员外郎为剑南节度参谋）。节度也偶尔有大使，和大都督一样，由亲王遥领，而以副大使知节度事代行职权。在节度使之外，有的州或置之防御使，或置团练使，也都是差使，地位略高于刺史。从唐末以迄五代，刺史大率皆用武人，于是遂启宋代以刺史为武职虚衔之制。

五代和前后并立的十国，制度基本沿袭于唐，到宋代就大不同了，宋的地方行政也是两级，基层是县，设官与唐无大差异，但有时派京官为县的首长，称知某某县事，简称“知县”，体制比一般县令要高贵些。县之上，有州、府、军、监四级。自宋太祖行罢藩镇政策后，不但节度使逐渐成为空衔，就是防御使、团练使、刺史也不领本州之事，州政都派京官带原衔前去管理，称“知某州军州事”，简称知州。所谓“军”是指厢军（地方军队），所谓“州”是指民政。其僚属，属于军政方面的有掌书记、观察支使（只限节度州）、判官、推官（节度州判官，以京官充者称“签书判官听公事”）；属于民政方面的，则沿唐制，有各曹参军。至于长史、司马，根本无所事事，多用以位置被贬谪的大臣。府本沿袭于唐，除京府外，其职权、组织与州并没有分别。军也始于唐，但那时的军只管一部分军队，不理民事。宋代于沿边或冲要地区设置好些军，其规模小的，例由知县兼军使；大的则派京官（武的居多）带原衔去管，称知某军，地位等于小州，有的也辖一两县。监多属矿区，小的由州府兼管，大的派京官带原衔称知某监，地位也等于小州。凡军监的僚佐都少于州府。州府的副手称通判，始于太祖。在这两级行政机构之外，又有监察区，叫作路。不过，在宋代中央集权深入的政策下，这种组织的职权既不同于汉代刺史，也不同于唐代的探访处置使或观察使了。

宋代每路有转运司，长官为转运使、副史、判官，一方面监察吏治，一方面收纳州、府、军、监所交纳的赋税，送至中央。又有提点刑狱司，长官为提点刑狱和同提点刑狱（由武官充任），掌稽考一路的司法案件。后来又增设提举常平司，长官称提举某路常平公事，专管常平仓或兼茶监专卖之事（微宗时一度设提举学事司，掌一路学校的政令，不久即罢）。以上都叫“监司”。又有“帅司”，长官称经略安抚使或安抚使，并兼驻泊兵马都部署（后改总管）或兵马都铃辖，例以当路所在知州或知府充任。这种帅司的辖境，有的和监司同，有的并不一样，如河北监司分东西两路，而帅司则分四路。帅司除军事外，也要受监司的稽查。

辽的地方行政基层之县，设官仿唐。京都所在之地称府，有尹、同知、少尹等官。州府僚佐，略似宋而较简。辽有五京，各有留守司，有留守、同知留守、副留守等，分别兼府尹、同知、少尹，总揽军民诸政，各为一个大行政区，权任很重。辽也有地方监察官，但不常置。至于转运使，则只管收纳租税，不足称为监司。

金代州县与辽制相似。府则有总管府、散府之别。总管府除本府民政外，兼掌所辖各地的军政，散府则只管民事。府官大致沿于辽，惟总管府则率以府尹、同知、少尹分别兼总管、同知总管、副总管。诸京也设留守等官兼府尹事，表面上与辽相同，但职权不似辽制之大。金转运使职同于辽，也够不上监司地位。因此曾一度以按察使兼转运使，以重其权。至于按察使，初本称提刑使，职务类似宋的提点刑狱，到章宗时才改为按察使。金末大乱，曾临时在外地设行尚书省，俾得便宜行事，其制到元代就成了比较固定的行中书省了。

元代府、州、县制和金相似，只是在州制上，废掉节度、防御、团练等使，大州一律称尹，小州称知州，而县令也改称尹。又因为防闲汉人、南人，无论总管府、散府以及州县，各置达鲁花赤一员，基本上以蒙古人充任。各级达鲁花赤的品秩虽分别与总管、府尹、州尹（或知州）、县尹相同，但权势是比较大的。在府州县之上有两种道：一种是掌军民之政的宣慰使司，有使、同知、副使等官。这种道并不普遍。另一种是掌稽查司法的肃政廉访司（初名提刑按察司），有使、副使、佥事等官。这种道几遍全国，分别受中央的御史台、江南行御史台和陕西行御史台的领导，完全是监察机构。在诸道之上为行中书省，体制类似中央的中书省，也有丞相、平章政事、左右丞、参知政事等官。元末，在北方，曾前后设立几个中书分省，那是为了军务紧急，便于行事，并非固定制度。

明代府、州、县的长官一律改称知府、知州、知县，惟京都所在的府尹之称仍其旧。其佐贰，府有同知、通判、推官，州有同知、判官（后简化为州同、州判），县有县丞、主簿，而无尉。府无总管府和散府之分，惟州则有直隶州和散州之别。“直隶”是直接归布政使司领导的，地位略高于府。散州则属于府。府及直隶州之上为道，道员例派布、按两司的僚佐领之。本来明初曾沿袭元的行中书省制，到洪武九年（1376）才改为承宣布政使司，简称布政司，长官有左右布政使，佐贰为参政、参议。制度虽然改了，但习俗上仍称为“省”。在一省中，除了负民政责任的布政司外，还有都指挥使司，和提刑按察使司，因此，在明代省级最高机构有都、布、按三司之称。都指挥使司长官称都指挥使，佐贰为同知、佥事，是掌卫所政令的。提刑按察使司简称按察司，长官称按察使，佐贰为副使、佥事，是掌司法事务的。布、按两司的佐贰，本与长官同在省城，后来将一省划为几个小监察区，名为道，有“守”、“巡”之分，大致由布政司参政、参议派出都为守道，由按察司副使、佥事派出者为巡道。此外又有些没有地盘的专职道员，如督粮道、提学道等等，不再详述。

除了小监察区外，又有以省为单位的大监察区，仿照汉代刺史制度，派监察御史前往稽查，号为“巡按某处监察御史”，简称巡按。这是差使，并非地方官员。不过巡按官阶较低，只能办理例行公事，遇有重要事件发生，每须派中央大员去办，于是有巡抚（有的称抚治）制度的树立。始于成祖永乐年间，初本为临时差使，到宣宗以后乃渐渐固定下来，且为便于执行职权，加上副都御史或佥都御史和兵部侍郎以及提督军务或赞理军务头衔。终明之世，巡抚始终不算正式地方官，前后变革既多，巡区也没有一定标准，有及于一省的，有不及一省的，有只辖几省边区的（如南赣巡抚江西南安、赣州，广东南雄、韶州，福建汀州，湖南郴州等六府州）。巡抚职权到后来渐大，但遇有军事问题发生，牵连到几省的，巡抚无能为，因而又有总督（有的称总理或总制）制度的产生，始于景帝景泰年间，初设于北边，嗣设于沿海和内地。其加卫以兵部尚书或侍郎为主，又因赋与监察权，另加都御史名号。自从有了都督，巡抚逐渐似总督的副手，而不设巡抚的地方，其职名率由总督兼领。

清代县级设官，无异于明，仅佐贰多所并省，州也有散州和直隶州之分，但明代散州多有属县，清则不然（乾隆以后）。府官后来裁掉推官，而同知、通判又多派出去“分防”（在府境内），逐渐渐形成一个行政单位，名之为“厅”。又在的特殊情形的地方（在要是少数民族聚居地），设州置县都不相宜，于是也成立一厅，派同知或通判为长官。厅也有散厅和直隶厅，后者与直隶州不同，它很少辖有属县。府以上的道依然保留。不过明代的道员是差使，本身没有品级，完全看他所带的是什么衔，如带布政司参政衔的道员是从三品，带按察司佥事的道员则是正五品，而清自乾隆以后，取消兼衔，道员一律定为正四品。这样，道员就不是差使而是实官了。至于省级高官，因为卫所制的废止，都指挥使司随之裁撤。布、按两司虽一仍旧贯，而布政使只留一员。布政使在明代本处于省长的地位，所以有“藩司”或“方伯”等等别称，但在清代乾隆以后，总督巡抚成为固定的“封疆大吏”，布政使遂失去行政上的独立性而类似民政财政两厅的厅长了。

清初曾沿袭明代监察御史巡按制度，康熙后乃不派遣。到总督巡抚最初也变动不常，到乾隆时才固定下来，大致合两三省设一总督，每省设一巡抚，其无巡抚省分，例由总督兼理。总督例加兵总尚书兼都察院右都御史卫，巡抚例加兵部侍郎兼都察院右副都御史和提督军务衔（总督、巡抚都是简称，后更简化为“督抚”，其全衔，总督是“总督某某等处地方军务”，巡抚是“巡抚某处地方”）。经过这样一变，总督巡抚遂成为正式地方官，而巡抚乃等于省长兼军区司令，总督成了大军区的总司令了。

清末改官制，道、府以下变动很小，省级则颇有增改，如按察使改为提法使，裁提督学政，设提学使，而东三省因地势重要，将旧日的旗营管制改为内地省制，总督且加钦差大臣头衔，以示隆重。

综上所述，二千余年来地方官制，郡县两级，名称上虽然有些更改，组织也不甚相同，但实质上变动并不算大。至于地方高级机构则不然，不仅名称、组织常有更动，就是实质上的变化也极大。

以上就是中国历代官制沿革的大致情况。