古今政府制度 中国历代官制简述（1/2）

作者：枫叶情缘

中国的官制，从秦始皇时候起，才有了比较严密的制度，秦统一以前的两三千年，就不然了。所以我想先将远古到战国末年的官制发展情况，略予介绍，然后再将秦汉直到清末的官制分为三个题目来谈。这三个题目是：一、中枢机构；二、中央各部门；三、地方机构。

一、先秦官制的发展

“官”是管理事务的人。在原始共产社会时期，已经有官，并且还有分工。及至进入奴隶社会，国家出现，这时的官，性质与原来不大相同，他不仅是管理事务人员，而且还是统治阶级压迫被统治阶级的爪牙了。因此，官在人民心目中变成了可怕、可厌、可恨的家伙。

中国述说官制追溯最远的，似乎要属郯子。他是郯国（现在的山东郯城一带）的国君，于鲁昭公十七年（公元前526年）访问鲁国，叔孙昭子问到传说中少昊氏以鸟名官的事，郯子回答道：“吾祖也，我知之。昔者黄帝氏以云纪，故为云师而云名；炎帝氏以火纪，故为火师而火名；共工氏以水纪，故为水师而水名；大皡氏以龙纪，故为龙师而龙名。我高祖少皡挚之立也，凤鸟适至，故纪于鸟，为鸟师而鸟名。”接着他列举各种“鸟”的职务。这段话自然是属于传说，其中可能夹杂着“图腾”的成分，但也可以反映原始社会已经有了官的分工。

讲黄帝以后的“唐虞盛世”，一般都以《尚书。尧典》作依据，它曾提到司徒、司空等等的官职。但这篇文章是后人所写的，不能说是实际情况。夏代官制，不大清楚。商代官制，因为甲骨文的发现，再参稽诗书的记载，大致可知道一些。

就中国历史的发展阶段来说，商代之为奴隶社会，似乎没有什么疑问。它的官制，可以分为技术和事物两类。前者如史、卜之属，是有文化的；后者如臣、仆、宰之属，是由奴隶选拔出来的。而其时奴隶首领，每能掌握大权，如伊尹本来是“媵臣”，可是他敢于而且能够一度废掉汤孙太甲。这种情形，在中国史上并不是绝无仅有的。

周代官制，从前多从《周礼》（又称《周官》或《周官礼》）的说法，认为它是“周公致太平之书”。其实它基本上是战国时期的作品，其中若干官名虽是早已有之，但在西周，并没有那种系统严密的组织。所以要明了西周官制，我们只能依据诗、书和金文中一些零星材料。大体说来，西周除沿袭商代的若干官号，如师、保、傅、史、卜、宰、仆等等之外，在后世所常见的如司徒、司马、司空、司寇、宗伯等等，在那时都已有了。

春秋时期，周王室的官制大致没有什么变动。至于诸侯列国，由于互相并吞，有的国灭亡了，有的国扩大了，而扩大的国，土地、人民既然增加，旧的官制不能适合需要，自应有所添改。但就典籍记载来看，当时添改的不过是中下级官吏，至于掌握大权的高官，并没有什么改变，而且还分为两大系统，一是齐鲁等国，一是宋楚等国。前者是周的封国。它们和周王室一样，辅国君发号施令的人都是“卿”，并没有特别专名，如司马、司寇之类。至于宋为商后，楚的存在当周兴之前，它们并不采用周制，如宋的太宰、大司马，楚的令尹、大司马，都是对掌文武二柄的。不过卿也好，太宰、令尹、大司马也好，都有一个共同点，就是都用出身于公族的。这种现象，可说是原始社会的氏族成员共同参与政治的遗留。

战国时期，只剩了七个大国和一个微不足道的卫。各国的地盘更大了，不但中央机构有变更的必要，就是地方也急需加以增改。就中央机构来说，在秦开始确立了丞相（尊重一些的称相国）制度，同时“国尉”“将军”等称号也出现了。本来“相”这一辞，在春秋时已屡见不鲜，如管仲相齐桓公之类，而齐后来又有“左相”“右相”。但管仲之“相”是动词，意为辅佐，并不是称号；而左、右相则可以认为是一种称号了，但它并不能明确表示出君王的威权，至于“丞相”的意义就不同了。因为“丞”与“承”通，“丞相”就是承君王之旨，辅理国政的意思。这样，虽说“丞相礼绝百僚”，但他是承君王的意旨来处理事务的。一般以为到秦始皇才进一步抬高了君王威权，这种看法自然不错，可是在秦始皇之前，他的祖宗已经开始朝着抓权的方向走了。再就地方机构来说，秦、魏等国已确立了郡县制度。本来春秋时期，地方单位已有邑、县之称，邑县长官在鲁称宰，在晋称大夫，在楚称公。战国初期，由于领域扩大，于是在内地称县，县有令，以民政为主；边地称郡，郡有守，以军事为主；守和令在当时并不见得有上下之分。迨中期以后，有些郡，人口加多，生产随之增长，因而民政也重要起来，这才将郡内划分为县，至此郡辖县的制度才确定下来。到战国末期，内而中央，外而地方，秦的官制，大体上已接近统一以后的情形，为秦始皇整齐官制铺平了道路。

二、秦至清末官制的发展

中枢机构

秦灭六国，成为中国历史上第一个统一的大国。领地空前地扩大，一切事务，远非王国制度所能处理，因而在官制上需要加以全盘调整。其中枢，也就是发号施令的总枢纽，是以丞相府、太尉府和御史大夫寺三个机构组成的。丞相掌行政（若有二人时，加“右”、“左”字样，以右为上。二世时又一度有中丞相），太尉掌军政，御史大夫一方面是皇帝的秘书处长，一方面管监察（御史是史的一种，类似机要秘书，地位不高。秦创“御史大夫”一辞，意思是统帅秘书的人）。

西汉初年，仿照秦制（汉改以左丞相为首），但文帝以后，太尉并不常置，而自武帝时起，丞相地位虽高，权力则渐缩小，皇帝常常通过内廷保管文书的尚书署亲自裁决庶政，有时更加给宦官以“中书令”的称号，也使他们与闻政务。因此，从昭帝时起，在皇帝年幼不能处理国政时，每用重臣、外戚，加上“大司马大将军”或别的头衔来令尚书事。到成帝时，尚书署的首长尚书令改用士人（以往是宦官），而“署”也渐以“台”来代替，于是尚书台遂发展成为皇帝的机要秘书处，不但丞相的职权被它夺去很多，就是御史大夫的秘书处长职务也不复存在了。此时，一些从儒家经典中钻出来的官僚们，很不以秦制不师古为然，因而提议恢复古制，以大司马、大司徒、大司空三个官号来代替丞相、御史大夫和早已不设置的太尉（这是成帝时候。成帝时一度更改，仍留丞相。）这样一改，大司马和太尉、司徒和丞相职务上还属相通；可是大司空是主水土之官，和御史大夫职务毫不相干，后者的秘书处长职务也由尚书令代替了，还没关系，但它的监察职务怎么安排呢？这只好将其属员“中丞”留下来，专司监察。于是“御史台”一辞出现，而在中国官制发展史上专门的监察机构才算树立起来。

东汉初年，根据西汉末年制度，名义上的宰相是“三公”，或称“三司”（因为三个官都带“司”字。在光武帝中期，又去掉“大”字，将大司马改为太尉。又配合“三才”，太尉是“天公”，司空是“地公”，司徒是“人公”。东汉末年黄巾起义，张角兄弟之称“天公将军”等，是有其渊源的）。不过，他们只是办些例行公事，至于发号施令则归于尚书台。其长官称尚书令，副手称尚书仆射（若是二人则分别加“左”“右”字）。东汉末年，曹操为了掌握大权，曾一度恢复丞相、御史大夫，到了魏初，又改从东汉原则。不过这时三公的权更小了，迨晋代的“八公”（太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军）名称出现，这些高官几乎皆属空衔。而在魏初，尚书台也变成外围，成了执行的机构，至于发号施令，则归诸中书省。

本来在曹操为魏王时，曾在其“国”中设立秘书令，掌出发教令。曹丕称帝后，因汉代的尚书台权势太大，成了实质上的宰相府，于是就把王国制度中的秘书令改为中书监、令。监是第一首长，令是第二首长。公署通称中书省，而尚书台渐渐也多称之为尚书省（三国时，蜀汉的官制并不固定，如诸葛亮为丞相，继他掌权的蒋琬称大司马，后来费祎、姜维都称大将军。吴的官制，有丞相、大司马等等，但与后世官制发展关系不大，不再申述）。

晋代一遵魏制，中书监、令地位虽不很高，职务则很亲重，故有人目中书省为“凤凰池”。由于中书省权势日大，皇帝有些不放心，于是遂有南北朝时期侍中参予大政的办法。

侍中从秦时就有了，地位很低。西汉中叶以后，皇帝才渐将这个头衔加在所喜欢的官员的本衔之上。至于没有别的官号，只称侍中的，地位也高起来。到东汉中遂设置侍中寺（晋时称为门下省）。南北朝时管的事务扩大，侍中乃成为省的长官，掌“尽规纳献，纠正违阙”。凡属重要政令，皇帝每要徵取侍中的意见，以集思广益，并制中书省的越分行动。中枢官制从东汉以来变化到这般地步，“三省制”事实上已经存在，只待遇机加以调整而已。

隋文帝代周以后，就确立了内史省取旨、门下省审核、尚书省执行的三省分权制度（隋代避用“中”字，改中书省为内史省。废中书监，只存内史令。又改侍中为纳言，唐初又改从旧名）。以内史令、纳言和尚书令为宰相，间或以别的官加“参掌机事”名号，行宰相之职。

唐承隋制，也以三省长官为宰相，但因太宗曾当过尚书令，后来就空着它不再授人，而以尚书省的副长官——左右仆射为宰相。高宗以后，左右仆射渐渐不能参决大政，成了听令执行的官员，虽在玄宗时一度改称左右丞相，也只具空名而已。这是制度之一变。太宗时，中书令、侍中因为位分较高，常常用旁的官加上“参议朝政”“参预朝政”“参议得失”“参知政事”之类，作为实际上的宰相。自高宗以后，则以“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”（中叶后改为二品）行宰相事，这是制度之再变。三省本是各有公署的，但后来各公署，除尚书省外，只是副首长以下办公的地方，至于成为宰相的侍中、中书令或同中书门下平章事等官，居常同在政事堂讨议国政。堂初设于门下省，后移于中书省，又称“中书门下”，表示它是联合组织。这两个不同性质机构的长官们既在一起办公，而正式长官——侍中、中书令又不常置，于是审核一层当无必要，这样，门下省的审查职责，实际就落到给事中的肩上了。这是制度的三变。三省制度经过这几次改变，中枢机构事实上只有一个混合体的中书门下，到了宋代遂简称为“中书”（三省名称在高宗、武后和玄宗时候曾有几度改变：尚书省称中台、文昌台；中书省称西台、凤阁、紫微；门下省称东台、鸾台、黄门）。

五代时期，在沿袭唐制之外，又有枢密院参与大政，首长称枢密使或知枢密院事。本来在唐代宗时就设置内枢密使，用宦官充任，掌承受章奏，很类似西汉中叶以前的尚书令。但在德宗以后，宦官抓到了兵权，内枢密使的职权就扩大了。朱梁时代改用士人，并改称崇政使。后唐又改称枢密使，但不用宦官。充当这个官的，大体都是皇帝的亲信，地位虽不及宰相之尊，权势则非常之大。所掌的初不限于军事，但到后周则渐渐不预民政，于是遂开宋代“中书、枢密对掌文武二柄”的先河。

宋代中枢官制的变化，不但确定中书、枢密的“二府”制，各“府”的组织较前期有所不同，而且中书也经过了几度更改。最初中书只有加同中书门下平章事（间有加同中书门下二品的）的宰相，太祖时又增加“参知政事”作为副相。初起宰相人数并不固定，少者一人，多者三人；参知政事也是如此。到神宗改官制，确定宰相二人，首相称“尚书左仆射兼门下侍郎”，次相称“尚书右仆射兼中书侍郎”。参知政事确定四人，名称改为门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。徽宗时，改尚书左、右仆射为太宰、少宰，余无变动。南宋初年，又将尚书左、右仆射的名称恢复，而将其所兼的门下、中书侍郎一律改为同中书门下平章事，至中书、门下侍郎以及尚书左、右丞则仍改为参知政事。孝宗时又将尚书左、右仆射同中书门下平章事的名称改为左右丞相。从此到宋末没有再变。至于枢密院，除了枢密使、副使之外，又增置签署和同签署（英宗后改为“书”）枢密院事。有时以知枢密院事和同枢密院事来代替使和副使（上述各官，宋人习惯合称之为“宰执”，宰是宰相，执是执政，除了三二个宰相外，其余的参知政事和枢密院高官都是宰执）。拿旧制比较来看，宋代的枢密院很有点像秦代的太尉府。但秦代没有兵部，提不到侵权问题，宋则不然，枢密院号称“本兵”，它侵去兵部的权是很多的。

与宋前后并立的辽金和灭宋的元朝，其官制有此共同特点，就是对汉人的防闲和夹杂着奴隶社会甚至氏族时期的残余，而辽代尤为突出。它的中央官制分为南北两面，南面官仿照唐制是用以位置汉人的，但实际上并没有什么权，一切政柄都操在北面官手里。其中枢机构是北、南宰相府（这是第一次将“宰相”定为正式官名。而“南宰相”是属于北面官的系统，并不是南面官），作宰相的，不出皇族耶律氏和后族萧氏，而且权势也比宋的宰相为大。辽虽然也有北、南枢密院，但其职务分别类似宋的兵、户二部，和宋的枢密院不大相同。

金代官制多仿于宋而加以变通。中枢机构名称为尚书省，首长是尚书令，率以皇族和外戚充任。次为左右丞相，率以女真贵族充任。次为平章政事、次为左右丞，次为参知政事，汉人或有机会与于其选。至于枢密院则与宋制无大差别。

元代参照金制，但尚书省曾有几度置废。大政总汇于中书省，其首长为中书令。世祖以后不常置，置则率以皇储兼领。其次为右、左丞相（元以右为上），多以蒙古人充任；其次为平章政事、左右丞、参知政事，杂用蒙古、色目、汉人，但汉人至平章政事的极少。关于枢密院，制度虽与金、宋相似，可是为了防止泄漏军事机密，汉人是不许参与的。

明初本用元制，有中书左右丞相等官。洪武中废中书省，由皇帝直接处理国政，而指派翰林院等文翰机关选调几个官员掌草拟诏谕，加以殿阁大学士头衔，是为内阁之始。所以内阁实质上是皇帝的秘书处。但这时的学士仅只承旨办事，到成祖时，才简拔几个所喜欢的学士入直文渊阁，参预机务，和太祖时已不同了。不过这些学士们，官位并不高，权势还很小。仁宗以后，特别是到英宗初年，学士们多是四五朝元老，官位很高，而且皇帝幼小，他们权势和以往遂大不相同，俨然成为宰相。可是太祖曾有子孙不许设置丞相之诏，后人为了避免违制之罪，所以称大学士们为“辅臣”，首席的称为“元辅”或“首辅”。这些实质上的宰相，在弄权方面，比起从前的丞相反倒方便些，因为丞相向不直接草诏，而大学士却要“票拟批签”（票是纸片，票拟就是用一张纸拟旨）。这件事向由首辅执笔，因此明代中叶以后，抢作首辅的丑事，屡见不鲜。

清初有内秘书院、内弘文院、内国史院，后来仿明制改为内阁，其大学士职务也大率相同。表面上满、汉各半，实则汉大学士只是陪衬。而在有议政大臣时，即满大学士之权也不如明代之大。迨军机处成立后，内阁大学士更无多职任了。

军机处源于雍正年间的军机房，当时因为对西北用兵，设置本是专为处理军务的。到乾隆年间遂发展成军机处，派满汉大臣为军机大臣（资格轻的为军机处行走、学习行走等），几乎每天要见皇帝，有什么命令，直接用军机大臣名义发下，称为“廷寄”。而外边章奏也直达皇帝，不再经由内阁。于是内阁大学士们只做些例行公事。用东汉制度来比，军机处很似尚书台，而内阁大学士则有类位尊而不重的三公。这种办法一直沿袭到宣统三年，才告废止。那时为敷衍立宪运动，成立了所谓内阁，有总理大臣一人、协理大臣满汉各一人。但行之不到半年，武昌起义就爆发了。

总上所述，从秦至清的中枢机构，其变化大致可分为四个阶段：即由丞相、御史大夫制到三公制为一阶段；由三公失权，尚书台代起以及陆续出现中书、门下省为一阶段；由三省制的确立及其发展为一省制为一阶段；由一省制到内阁以及军机处的兴起为一阶段。这种制度的一变再变，里面都含有一个中心问题，那就是皇帝要抓权。至于清末的新内阁制，则又当别论了。

上面提过，中枢机构是发号施令的总部，号令都是用文字来表达的，自然要有草拟制诏的官，现在附带提一提。

秦及西汉，诏令大多通过丞相、御史大夫颁下，即由丞相属员拟好发出。御史大夫虽有秘书处长的职务，但所做的率属行政工作，如“受公卿奏事”之类，并不大管草诏的事，偶有下丞相、御史的制诏，并看不出有专官管理。到西汉中叶尚书台渐为政务总汇，草诏的事渐由尚书郎担任。三国曹魏则改属之秘书监、令。南北朝时又归于中书舍人（初称“通事舍人”），其制至唐中叶以前，无大改变。唐玄宗立翰林院，招集各色各样的人，如下棋的、绘画的……等等，作为政暇消闲之所，也找些诗文名家，假以学士之号，来谈论文艺，偶然叫他们代拟诏令，后遂发展为单独机构，名称“翰林学士院”，专掌重要诏令。其一般诏令，乃属之中书舍人。于是演成“内制”、“外制”之分（内制是翰林学士拟的，外制是中书舍人拟的）。这时的翰林学士院实际是皇帝的机要秘书处。五代到宋，一承唐制，只是宋代间或不命正官，以“知制诰”或“直舍人院”代替中书舍人，以“直学士院”或“翰林权直”代替翰林学士，辽南面官也有中书舍人、翰林学士，但职位远不如北面官“林牙”（契丹语译音）之亲重。金、元都没有中书舍人，文诰之事，金多归之翰林学士院，元则属之翰林国史院。明初袭元制，但直称翰林院，迨废中书省后，内阁大学士成为“票拟”谕旨的专官，翰林官的职务减轻很多。清初沿明制，但自军机处成立后，重要诏旨都归军机大臣或由大臣交给军机章京草拟颁发，内阁大学士只管些例行上谕而已，成为闲员了。

中央各部门

甲行政机构

秦的中央行政机构有十几个，重要者九，所以后来有“九卿”之称。第一称奉常，“掌宗庙礼仪”，是古代巫卜的综合体。第二称郎中令，“掌宫殿掖门户”，统辖侍卫皇帝的诸郎，等于侍从武长官。第三称卫尉，“掌宫门卫屯兵”，是禁卫军军长。第四称太仆，“掌舆马”，是皇帝车马的总管理员。第五称廷尉，“掌刑辟”，类似最高法院院长。第六称典客，“掌归义蛮夷”，是招待少数民族来朝的官吏。第七称宗正，“掌亲属”，是管理皇族（包括公主）事务的人员。第八称治粟内史，“掌谷货”，是租税赋税的总管理官。第九称少府，“掌山海池泽之税，以给供养”，是宫廷的总务处。后来发展成机要秘书处的尚书台，原来是少府的属官。除九卿外，还有掌京师治安的中尉、掌营建宫室的将作少府等列卿。总观秦的九卿，除了廷尉、治粟内史和典客外，其余六卿，职务多是属皇帝私人方面，很少及于国政的。

汉代沿秦制，惟名称多有更改。如奉常改太常，郎中令改光禄勋，典客改大鸿胪，治粟内史改大司农（一度称大农令），中尉改执金吾，将作少府改将作大匠。诸卿职务多有增减，尤其到东汉，少府所掌，部分归入大司农，组织大为缩小。而自尚书台发展后，卿的职务不但被夺，即地位也越来越差了。

尚书署发展成台后，事务增多，在汉成帝时，遂派尚书四人，分曹治事。东汉至南北朝，曹增到二十多，于是合并三、四个曹，成为一部，部或五或六，还没有定制。隋代仿周礼六官才定为吏、民、礼、兵、刑、工六部，部有四司。唐沿隋制，惟在高宗时为避太宗讳，改民部为户部。从此直到清末，六部制基本未变，司则间有增减。部的首长称尚书，副首长称侍郎，司的正副首领称郎中、员外郎。吏部掌官吏的铨叙和中下级官吏的选派，户部掌户口、租税的政令，礼部掌祠祀、礼仪、考试的政令，兵部掌军事和军器的政令，刑部掌司法行政，工部掌土木工程的政令。本来诸卿在秦汉时期是政务兼事务官，迨六部制立，他们只是事务官，一切须听部令，其职权之缩小，不问可知。

诸卿职权，不仅受了六部侵削，有的更是由于新的机构之设置而被分去。如光禄勋在秦汉本为重任，但到曹魏，皇帝侍从改归武卫将军等统率，它就成了冷署，渐变为大宴时安排宴席的衙门（从南北朝时改称光禄卿，明清时称光禄寺卿）。又如卫尉，在秦汉时，地位仅次于光禄勋，也是从曹魏时起，卫士属于武卫将军，它渐变为管理军用器物的机关。又如少府，在秦汉时是个繁剧之司，可是三国以后，其职务分别为殿中、门下省所夺，沦为管理织染之署（隋后改称少府监）。又如大司农，在东汉时它本分得少府一部分职权，迨南北朝时，新设的太府寺又把它从少府得来的职权抢了过去，成为司农管仓廪、太尉管金帛的制度。又如太仆，南北朝以后，皇帝的车驾，不在职掌之内了，但将养马之责担在肩上，却还不是闲曹。至如太常、廷尉（隋以后改称大理，到清末未变）、鸿胪、将作大匠，算是没有多大变动，而宗正从金元特别是明清两朝，改为宗人府，以亲郡王领其事，看来气势反倒巍峨了。

秦汉以及南北朝以来增置的诸卿，虽然间或有所并省（如东晋初和南宋初），但皆不久即恢复。到了明代，才裁减为六个，即太常、光禄、鸿胪、大理、太仆等寺卿（在南北朝以后，都加“卿”字，明清则称“寺卿”）和宗人府。其司农、太府归于户部，因此户部直接管理起仓库，以政务官而兼事务官了。清沿明制，二百六十年没有大的更改，但在光绪末年，因为实行新官制，除了大理寺升格为大理院外，其余的一律撤消名义，而将其职务分于各部（如太仆并入陆军部）。从此两千多年来的九卿制遂告结束。至于明清所习称的九卿，实际是拼凑的（即吏、户、礼、兵、刑、工六部，加上都察院、通政司、大理寺，所谓“六部都通大”的首长号为大九卿），与秦汉之制已不相同了。

清末新官制，实开端于咸丰十年（1860年）总理各国通商事务衙门的设立，它是办理对外交涉的机构。光绪二十七年（1901）以后，由于帝国主义的要求，改为外务部，并且列于各部之上。此后为了办理骗人的“新政”，陆续增设和改变几部，到宣统三年春，新内阁成立，共有外务、民政、度支、陆军、农工商、法、学、邮传和理藩九部，部有大臣、副大臣以代替旧日的尚书、侍郎。此外，还有海军衙门和军谘府（即参谋本部）。这种组织就是北洋政府国务院的蓝本。

以上所述是中央行政机构变化的情况。大体上可以说是诸卿制和六部制的转化。在诸卿制时期，设官分职多属于皇帝私人事务。这是封建社会初期的现象。到六部正式成立，其职掌则属国政，即诸卿所管的也多不是皇帝私人事务。这是封建社会成熟时期的现象。至于中央行政机构，自然不仅是诸卿六部，如国子监、秘书监等等，还有很多，但其重要性终不太大，不再详谈。

乙监察机构（附谏官）